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Zwischen Innovation und Illegalität – Deutschlands gefährlicher Umgang mit Fremdpersonaleinsätzen

  • 13 Minuten
Schild des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS)
Schild des BMAS an einem Regierungsgebäude in Berlin: Foto von Marcel Misch
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Externe Fachkräfte halten den Betrieb in vielen Behörden am Laufen – doch der Preis dafür ist hoch. Werkverträge, Leiharbeit und Programme wie Work4Germany sichern zwar kurzfristig Expertise, werfen aber langfristig schwerwiegende Fragen auf. Wo endet Beratung, wo beginnt verdeckte Arbeitnehmerüberlassung? Und wie rechtssicher kann der Staat überhaupt Dienstleistungen einkaufen, wenn nahezu jede komplexe Tätigkeit unter Scheinselbstständigkeits­­verdacht gerät? Ein aktuelles Schreiben an das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) offenbart Brüche zwischen Anspruch und Realität – mit politischem Sprengstoff für Regierung, Opposition und öffentliche Verwaltung. Denn der Staat greift auf Modelle zurück, die er in der Privatwirtschaft kritisch prüft.

Ein Milliardenmarkt im Graubereich

Berlin ist in Bewegung, doch die Verwaltung bleibt im eigenen Dickicht stecken. Ein Schreiben, das Ende August 2025 im Bundes­ministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) einging, rückt ein Thema in den Vordergrund, das seit Jahren schwelt und bislang nur in Fach­kreisen diskutiert wurde: Fremd­personal­einsätze in der öffentlichen Verwaltung. Hinter dem nüchternen Begriff steht ein Geflecht aus Werkverträgen, Leiharbeit, Beratung­s­­projekten und befristeten Einsätzen – ein Milliarden­markt, der zunehmend rechtliche Fragen aufwirft.

Die Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV Bund), die Bundesagentur für Arbeit (BA) und Programme wie Work4Germany stehen dabei im Zentrum. Die E-Mail, adressiert an Bundes­arbeits­ministerin Bärbel Bas und mit breitem Verteiler bis ins Bundes­kanzleramt, bringt auf wenigen Seiten das zur Sprache, was viele hinter vorgehaltener Hand längst einräumen: Der Staat selbst bewegt sich auf einem Terrain, auf dem er sonst bei privaten Unternehmen streng kontrolliert.

Ein Schreiben – und seine Sprengkraft

Das Dokument liegt vor, doch eine Bestätigung aus den Behörden ist kaum zu erwarten. Der Inhalt aber ist brisant: Es geht um mögliche Verstöße gegen die Bundes­­haushalts­­ordnung und der Frage möglicher, politisch hingenommener Formen von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung (insbesondere § 1 Abs. 2 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 3 lit. b SchwarzArbG).

Im Kern steht die Frage, wie eine moderne Verwaltung Dienstleistungen überhaupt noch rechtssicher einkaufen kann, wenn die Kriterien­kataloge zur Schein­selbstständigkeit nahezu jede komplexe Tätigkeit verdächtig machen – vom IT-Consulting bis zur Bauleitung, vom Eventmanagement bis zum Interim-Management. Verschärft wird die Lage durch das Verhalten des BMAS: Auf wiederholte Nachfragen schwieg das Ministerium. In einem anderen Fall verschwand eine Mitteilung von der BMAS-Website, das Thema wurde kurzerhand von der BMAS-Pressestelle für „abschließend beantwortet“ erklärt.

Die Schattenseiten der Fremdpersonaleinsätze

Dass die Verwaltung externe Expertise benötigt, ist unstrittig. Doch dort, wo Beratung endet und verdeckte Arbeitnehmer­­­überlassung beginnt, ist eine Grauzone entstanden.

Studien bestätigen dieses Spannungsfeld. So verweist der Forschungsbericht 614 des BMAS (Seite 71 ff.) darauf, dass insbesondere im IT-Sektor und bei hochqualifizierten Tätigkeiten die Reform des Arbeitnehme­r­­überlassungs­­­gesetzes (AÜG) als erhebliche Hürde wahrgenommen wird. Agile Projektarbeit, die für innovative Branchen essenziell sei, werde durch Offenlegungs- und Konkretisierungs­pflichten gebremst.

Befragte schildern, dass Verträge kaum sauber genug gestaltet werden können, um die Gefahr verdeckter Arbeitnehmer­­­überlassung auszuschließen, mit der Folge erhöhter Komplexität, Innovations­­­hemmnissen und einem fragmentierten Projektablauf. Angesichts dessen stellt sich die Frage, warum die bereits Ende 2022 vorliegenden Erkenntnisse zur agilen Projektarbeit bis heute keinerlei Berücksichtigung in den einschlägigen Gesetzen (SGB IV, AÜG) gefunden haben und weshalb die Politik sehenden Auges an den praktischen Realitäten vorbeireguliert.

Die DRV Bund setzt seit Jahren auf externe IT-Fachkräfte, um Rückstände aufzuholen – nach Einschätzung von Insidern vielfach an der Grenze zur illegalen Beschäftigung.

Besonders deutlich zeigt sich der Widerspruch bei der BA: In aktuellen Rahmenverträgen ist eine „kostenlose Einarbeitung“ von fünf bis zehn Prozent des Erstabrufvolumens vorgesehen – eine Praxis, die im Privatsektor vermutlich als klarer Verstoß gegen Arbeits- und Sozialrecht gewertet würde. Inzwischen sind auch das Bundes­­­finanz­­ministerium (BMF) und die General­­­zolldirektion (GZD) in den Vorgang einbezogen worden.

Work4Germany – Innovation mit doppeltem Boden

Das Programm Work4Germany präsentiert sich als Leuchtturmprojekt: Junge Talente aus der Privatwirtschaft arbeiten mehrere Monate in Ministerien, bringen Ideen und agile Methoden mit.

Juristisch handelt es sich indes um klassische Arbeitnehmer­­­überlassung. Die „Fellows“ sind bei der bundeseigenen DigitalService GmbH angestellt und werden anschließend an die Ministerien verliehen. Fragen an das BMAS nach Equal Pay, Tarifbindung oder Planstellen bleiben offen.

Auffällig: Nachdem im Frühling 2025 kritische Fragen dazu gestellt wurden, verschwand eine entsprechende Presse­­mitteilung von der Website des Ministeriums.

Der Personalrat des BMAS ist inzwischen in die Angelegenheit einbezogen worden.

International fällt der Kontrast auf: In den USA führte das Pendant „Presidential Innovation Fellows“ zur dauerhaften Verankerung digitaler Expertise in Behörden. In Berlin bleibt es bei befristeten Einsätzen – ohne nachhaltige Strukturen.

Internationale Vergleiche – Deutschland fällt zurück

Während Estland seine Verwaltung durchdigitalisiert und Frankreich zentrale Plattformen erfolgreich betreibt, ringt Deutschland mit Grundsatzfragen. Kann ein IT-Selbständiger überhaupt rechtssicher für den Staat arbeiten?

Folgt man der Logik der Deutschen Rentenversicherung, stünde selbst die Arbeit eines Architekten oder Bauleiters unter Schein­selbständigkeits­verdacht. Weisungen des Bauherrn, enge Abstimmung mit Handwerkern, Vorgaben zu Normen und Fristen – in der Gesamtschau wertet der Fragebogen C0031 der DRV Bund solche Konstellationen als Indiz für abhängige Beschäftigung. Würde diese Auslegung konsequent durchgesetzt, beträfe das nicht nur IT-Selbständige, sondern ganze Berufszweige. Deutschland liefe Gefahr, dass der Bau einer Schule oder eines Wohnhauses rechtlich wie ein illegaler Personal­einsatz behandelt würde. Eine solche Interpretation wirkt realitätsfern und stellt zugleich die durch Artikel 12 Grundgesetz garantierte Berufsfreiheit in Frage.

Das Schreiben an das BMAS greift diese Beispiele auf. Die Logik der Statusfeststellung der DRV Bund, so heißt es darin, würde im Kern bedeuten, dass fast alle komplexen Dienstleistungen – von Projektmanagement über Consulting bis zur Systemintegration – nur noch in Angestellten­verhältnissen beim Auftraggeber oder über Arbeitnehmer­­überlassung zulässig wären.

Ein weiteres Beispiel ist das Thema Ausfallhonorar. Nach § 615 BGB („Vergütung bei Annahmeverzug und bei Betriebsrisiko“) ist ein solches Honorar ausdrücklich vorgesehen. Es dient in vielen Vertrags­verhältnissen dazu, Auftragnehmer wie Auftraggeber sachgerecht abzusichern. Wenn die DRV Bund (Fragebogen C0031, Frage 9.2.3) selbst dieses gesetzlich verankerte Instrument als Indiz für abhängige Beschäftigung wertet, zeigt die Widersprüchlichkeit des aktuellen Systems: Ein legitimes Schutzinstrument wird gegen diejenigen ausgelegt, für die es gedacht ist.

Bereits 2022 stellte der BMAS-Forschungsbericht Nr. 614 zur Evaluation des AÜG fest, dass die gängigen Abgrenzungs­kriterien mit agiler Projektarbeit nur bedingt kompatibel sind – doch gesetzgeberische Konsequenzen blieben aus.

Auf diese Problematik wurde auch die Bundesregierung hingewiesen: In der BT-Drucksache 20/14639 (S. 45 ff., Frage 59) wurde das Urteil des LSG Baden-Württemberg vom 17. Dezember 2021 (Az. L 8 BA 1374/20, Leitsatz 2) angeführt. Darin wird deutlich, dass das Kriterium der „Eingliederung“ bei agilen Arbeitsweisen nicht ohne Weiteres passt und an die Gegebenheiten der modernen Arbeitswelt fortentwickelt werden muss. Doch inzwischen sind mehr als dreieinhalb Jahre vergangen, ohne dass der Gesetzgeber Konsequenzen gezogen hat.

Der Präsident a. D. des Bundessozialgerichts (BSG), Prof. Dr. Rainer Schlegel, und Dr. Kania haben einen Entwurf für ein Gesetz entwickelt, in den ihre langjährige Erfahrung aus der höchstrichterlichen Rechtsprechung im Sozialrecht eingeflossen ist. Obwohl der Entwurf dem BMAS seit geraumer Zeit vorliegt, bleibt eine Rückmeldung bislang aus.

Andere Länder zeigen, dass es auch anders geht: In den Niederlanden können hoch­qualifizierte Selbständige mit klaren Rahmenverträgen arbeiten. In Skandinavien sind hybride Arbeitsmodelle längst akzeptiert. Deutschland hingegen droht, sich in juristischen Debatten zu verlieren und seine Innovations­fähigkeit zu verspielen.

Politische Brisanz – und die Rolle des Parlaments

Das Schreiben richtet sich direkt an die Ministerin. Das Ressortprinzip macht sie verantwortlich (Art. 65 GG). In der Abteilung im BMAS, die die DRV beaufsichtigt („Rechtsaufsicht über die DRV Bund“), kam es jüngst zu einem auffälligen Personalwechsel – was die Opposition als Zeichen innerer Unruhe werten könnte.

Der bisherige Direktor der DRV Bund, Dr. Stephan Fasshauer, der dort unter anderem für den IT-Bereich und die Vergabestelle verantwortlich war, ist zum 1. September 2025 zur Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung e.V. (DGUV) gewechselt. Der DGUV-Vorstand hatte Fasshauer bereits am 14. April 2025 zum neuen Haupt­geschäftsführer gewählt. Bei der DRV Bund war es zuvor im Zusammenhang mit Fremdpersonaleinsätzen im IT-Bereich zu einer aufsichts­rechtlichen Überprüfung gekommen, wie die Bundesregierung Ende Januar 2025 bestätigte (BT-Drucksache 20/14844). Nach unseren Recherchen kommt es auch bei der DGUV zu Fremd­personal­einsätzen, in denen agile Methoden wie Scrum angewendet werden. Zuständig für die Rechtsaufsicht über die DGUV ist das BMAS.

Schon Ende der 1990er-Jahre war die Schein­­selbständig­­keits­debatte ein Wahlkampf­thema. Heute geht es um mehr: um den gesamten staatlichen Umgang mit Fremdpersonal. Für die SPD ist die Lage heikel. Nach außen fordert sie faire Beschäftigung, nach innen setzt sie auf dieselben Konstrukte, die sie Unternehmen vorwirft.

In einem uns am 04. September 2025 nach Versand des Schreibens an Ministerin Bärbel Bas vom Bundesamt für Soziale Sicherung (BAS) vorgelegten Schreiben heißt es, die Frage, „welche komplexen Dienstleistungen in Deutschland noch rechtssicher im Spannungsfeld Selbständigkeit/ Arbeitnehmer­überlassung/ abhängige Beschäftigung ausgeübt werden können und ob die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG vor diesem Hintergrund noch gewährleistet ist, kann nicht durch das BAS als Rechtsaufsicht beantwortet werden. Diese Frage kann nur politisch durch die Bundesregierung bzw. den Deutschen Bundestag beantwortet werden.“

Nun sind Bundesregierung und Deutscher Bundestag in der Frage der Fremdpersonal­einsätze gefordert – unabhängig davon, ob es sich um Selbständige (Stichworte: Schein­­selbständigkeit, Schwarzarbeit) oder um abhängig Beschäftigte (Stichworte: verdeckte Arbeitnehmer­­überlassung, illegale Beschäftigung) im Einsatz für einen Kunden handelt.

Fehlende Bewilligungen – ein Albtraum für Haushälter

Ein Detail aus einem Schreibens des BMAS sorgt bei Fachleuten für Aufmerksamkeit: Es geht um möglicherweise fehlende haushalts­­rechtliche Bewilligungs­­­vermerke in erheblicher Größenordnung. Bestätigt ist dieser Verdacht bislang nicht, doch er wirft Fragen zur Aufsichts­­praxis auf und könnte den Bundes­­rechnungshof auf den Plan rufen.

Die Antwort auf eine IFG-Anfrage ergab, dass das BMAS keine eigenen Unterlagen zu den 414-Millionen-Euro-Rahmenverträgen der DRV Bund und zu den von der noch zu den 34.000 Personenmonaten der BA (mehr als 5,4 Millionen Arbeitsstunden, Volumen über 500 Mio. Euro) vorlegen konnte.

Ob entsprechende Bewilligungen nie erstellt wurden oder lediglich nicht im BMAS vorliegen, ist derzeit offen.

Juristen verweisen darauf, dass bei Verstößen gegen die Bundes­haushalts­ordnung (§ 7 BHO) oder andere haushalts­rechtliche Vorschriften der Bundes­­rechnungs­hof prüfungsbefugt ist. Sie nennen zudem mögliche Rechtsfolgen nach dem Gesetz über Ordnungs­­widrigkeiten (§ 9 OWiG), das auch eine persönliche Verantwort­lichkeit von Abteilungs-, Unterabteilungs- und Referats­leitern vorsieht, sofern sich ein konkreter Verstoß nachweisen ließe. Fachleute empfehlen daher vor allem einen „Data Hold“, also die Sicherung sämtlicher relevanter Akten und E-Mails, um eine lückenlose Aufklärung zu ermöglichen.

Ein Ministerium im Selbstschutzmodus

Das Muster wiederholt sich: Sobald externe Kritik zu laut wird, schaltet das BMAS in den Abwehrmodus. Man prüft, man verspricht Antworten, man verschiebt. Doch intern weiß man, dass sich die Fragen nicht mehr aussitzen lassen.

Bezeichnend war der Umgang mit Nachfragen zu Work4Germany: Statt Transparenz zu schaffen, wurde eine Presse­­­mitteilung von der Website depubliziert und die Kommunikation abrupt beendet.

Auch bei der DRV Bund reagierte man mit Blockade – bis hin zur Sperrung der E-Mail Adresse eines Journalisten in der Pressestelle. Ob ein solcher Umgang mit Medien­­anfragen mit der durch Art. 5 GG garantierten Pressefreiheit vereinbar ist, erscheint zweifelhaft.

Die jüngste Antwort auf eine IFG-Anfrage an des BMAS (keine Informationen zu den Bewilligungs­­­vermerken vorhanden) verstärkte den das Bild einer defensiven Verwaltung.

Doch genau das könnte sich nun ins Gegenteil verkehren. Der Druck könnte wachsen: vom Bundes­­rechnungshof, vom Zoll, vom Parlament und von Medien. Die E-Mail an die Ministerin kann zum Katalysator werden: Entweder für eine transparente Reform oder für weitere Zuspitzung.

PD – die unsichtbare Rolle der bundeseigenen Berater

Auch die PD – Partnerschaft Deutschland – gerät in den Fokus. Die bundeseigene GmbH berät öffentliche Verwaltungen und erzielt dabei erhebliche Umsätze in Millionenhöhe. Ihr besonderer Status ergibt sich aus dem sogenannten Inhouse-Prinzip: Öffentliche Auftraggeber können die PD nach Erwerb eines Gesellschaftsanteils direkt und ohne förmliches Vergabeverfahren beauftragen – zahlreiche öffentliche Auftraggeber haben hierfür lediglich einen Anteil im Wert von aktuell 200€ erworben. Umgekehrt ist die PD selbst verpflichtet, eigene Beschaffungen öffentlich auszuschreiben.

Die Grenzen sind fließend: Sind es Beratungsleistungen oder ausgelagerte Behördenfunktionen? Sicher ist: Es handelt sich um Fremd­personaleinsätze. Prominentes Beispiel ist die Low-Code-Vergabe über 454 Millionen Euro, über die Bund, Länder und Kommunen „Umsetzungs­ressourcen“ beziehen können – letztlich vergleichbar mit dem Einsatz von Fremdpersonal.

Dass Länder wie Berlin inzwischen PD-Personal einsetzen, zeigt, wie stark sich der Staat an externe Strukturen gewöhnt hat. Kritiker sehen darin nicht nur ein Effizienz­problem, sondern auch eine Erosion staatlicher Eigen­verantwortung.

Der Wendepunkt – Zolleinsatz im Ministerium

Erstmals steht nun ein Ministerium selbst im Fokus. Der Zoll befragt in einem Landesressort mehr als 60 externe IT-Fachkräfte – wegen des Verdachts auf Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung. Ein Betroffener erhielt anschließend Hausverbot und spricht von einem „faktischen Berufsverbot“.

Seine Schilderung des dreistündigen Verhörs, Fragen zu Stundensätzen und Krankmeldungen, wirft Fragen zur gängigen Praxis der Fremd­personaleinsätze insgesamt auf. Es geht also nicht nur um Einzelfälle, sondern um die gesamte Praxis der Fremd­personaleinsätze. Parallel prüft die Compliance-Abteilung eines der größten deutschen Unternehmen.

Damit rückt erstmals die öffentliche Hand selbst ins Zentrum von Ermittlungen – mit politischer Sprengkraft. Der Zoll untersteht dem Bundes­finanz­ministerium (BMF), während das BMAS die arbeitsrechtlichen Grundlagen setzt. Hinzu kommt: Fremd­personaleinsätze sind kein Geheimwissen. Im europäischen Vergabejournal Tenders Electronic Daily (TED) sind sie öffentlich dokumentiert. Jeder Bürger kann nachvollziehen, welche Aufträge vergeben wurden und so faktisch selbst zum Ermittler werden.

Am 05. September 2025 veröffentlichte das BMAS auf seiner LinkedIn-Seite einen Beitrag mit einem Video über einen gemeinsamen Besuch der Bundes­arbeits­ministerin Bärbel Bas und des Bundes­finanz­ministers Lars Klingbeil bei der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS), einer Sondereinheit der Zoll­verwaltung, in Duisburg am Hafen. Im Rahmen dieses Besuchs verschafften sich beide Mitglieder der Bundes­regierung einen Einblick in die Tätigkeit der FKS im Bereich Logistik, Spedition und Transport.

Vor dem Hintergrund dieses Termins könnte von Interesse sein, ob ein Austausch auch im Zusammenhang mit Einsätzen der FKS in der öffentlichen Verwaltung bereits erfolgt ist oder künftig erfolgen wird. Denkbar wäre zudem eine parlamentarische Anfrage der Opposition, die die Bundesregierung nach Art und Umfang der Zolleinsätze in der öffentlichen Verwaltung der vergangenen zehn Jahre befragt, gegebenenfalls nach Ressorts differenziert, insbesondere zum Einsatz externer Berater und IT-Fachkräfte.

Fazit: Zwischen Anspruch und Realität

Deutschland steht an einem Scheideweg. Fremd­personaleinsätze sind unverzichtbar, doch die Praxis bewegt sich zwischen Pragmatismus und Rechtsbruch.

Die 100-Tage-Schonfrist für die neue Bundesregierung ist verstrichen, das BMAS schweigt, während DRV und BA mit milliarden­schweren Konstruktionen arbeiten.

Die Widersprüche zwischen Statusfeststellung (§ 7a SGB IV), Berufsfreiheit (Art. 12 GG) und Gleichbehandlung (Art. 3 GG) machen es wahrscheinlich, dass Karlsruhe am Ende entscheiden muss. Die Bundesregierung hat im Koalitionsvertrag (Zeile 467-470) „zügige“ und „rechtssichere“ Reformen zugesagt – bislang ohne Ergebnis, nicht einmal das Formular C0031 der DRV wurde öffentlich kommentiert.

Je länger die Unsicherheit anhält, desto stärker dürfte das Vertrauen leiden – in Verwaltung, Politik und Staat. Zudem besteht auch ein Risiko von Einsätzen der FKS in Behörden.

Für die Politik ist es ein doppeltes Dilemma: Reformiert man das Arbeits- und Sozialrecht nicht, drohen Stillstand und Rechtsbrüche. Reformiert man es, öffnet man womöglich die Tür für prekäre Beschäftigung und Missbrauch. Daher sind Schutz­schranken zu definieren.

Dossier

Kommunikation an Ministerin Bärbel Bas zu den Fremdpersonaleinsätzen:
Eingabe an Deutscher Bundestag – Ausschuss für Arbeit und Soziales, Bundeskanzleramt, Bundesrechnungshof zu Fremdpersonaleinsätzen:
Eingabe an Deutscher Bundestag – Finanzausschuss, Ausaschuss für Arbeit und Soziales, Ausschuss für Wirtschaft und Energie, Ausschuss für Digitales und Staatsmodernisierung, Rechnungsprüfungsausschuss zum Vollzug durch DRV Bund und Zollverwaltung:
IFG-Anfrage an das BMAS zur agilen Projektarbeit bei der BA und DRV Bund:
E-Mail Kommunikation mit dem BMAS zur agilen Projektarbeit:
Vorschläge an das BMAS für selbständige Tätigkeit und Statusfeststellungsverfahren:
BA Rahmenverträge und kostenfreien Einarbeitung in den IT-Projekten der BA 
DRV Bund Rahmenverträge und Einsatz von IT-Fremdpersonal
IFG-Anfrage an DRV Bund zu agiler Projektarbeit mit Fremdpersonal bei DRV Bund:
Presseanfrage und Auskunft vom BMAS zum Work4Germany-Programm:
Projektarbeit und agile Methoden:
Weiterführende Dokumente/Links:

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