Ohne Externe kein Fortschritt
Ohne externe IT-Spezialisten wäre die Verwaltung eingeschärnkt in ihrer Handlungsweise. Die Modernisierung der Deutschen Rentenversicherung (DRV), die Weiterentwicklung der Systeme der Bundesagentur für Arbeit (BA), Digitalprojekte in Ministerien – sie alle beruhen auf Zuarbeit von Fachkräften, die nicht im Beamtenapparat beschäftigt sind.
Die Dimension ist beachtlich: Allein die BA arbeitet mit sogenannten „Dienstleistungsressourcen“, die in „Qualität und Quantität“ im Umfang von über 500 Millionen Euro bereitgestellt werden. Die Rahmenverträge decken 34.000 Personenmonate ab – rund 5,4 Millionen Arbeitsstunden. Auch die DRV Bund bewegt IT-Aufträge im hohen dreistelligen Millionenbereich.
Doch je stärker die Abhängigkeit, desto größer die rechtlichen Risiken. Verträge, die als Beratungs- oder Werkleistungen deklariert sind, ähneln in der Praxis oft einer Arbeitnehmerüberlassung. Externe sitzen in den Büros der Behörde, nutzen deren Systeme, folgen deren Projektstrukturen. Der Übergang zur verdeckten Arbeitnehmerüberlassung – also illegaler Beschäftigung – ist fließend. Einige Experten sprechen von Scheinwerkverträgen, also vom Missbrauch von Werkverträgen, der sich im öffentlichen Dienst zeigen soll.
Der falsche Fokus auf Selbständige
Seit Jahren liegt der Blick der Politik auf den Selbständigen. Wer als Freelancer für ein Projekt engagiert wird, läuft Gefahr, als scheinselbständig eingestuft zu werden. Die Kriterien der Deutschen Rentenversicherung (DRV) sind streng: Weisungsgebundenheit, Eingliederung in Arbeitsprozesse, Nutzung von IT-Systemen des Auftraggebers. Schon eine Kombination dieser Faktoren reicht aus, um Selbständigkeit in Frage zu stellen.
Viele Unternehmen haben deshalb den Rückzug angetreten: Große Konzerne verzichten auf freie Spezialisten, weil sie Nachforderungen und strafrechtliche Konsequenzen fürchten.
Dabei übersieht die Politik: Das größere Volumen entsteht nicht bei Selbständigen, sondern bei Konstrukten, in denen ganze Belegschaften von Dienstleistern in Behörden arbeiten. Hier geht es nicht um das Risiko von Scheinselbständigkeit, sondern um das Risiko von verdeckter Arbeitnehmerüberlassung. Juristisch stehen beide Sachverhalte auf einer Stufe: Bei dem einen sind Selbständige betroffen, bei dem anderen angestelltes Personal, das ohne Genehmigung oder korrekte vertragliche Kennzeichnung verliehen wird. Der Verleih von Personal über mehrere Unternehmen hinweg, so genannter Ketten-, Zwischen- oder Weiterleih ist zudem in Deutschland untersagt und mit hohem Bußgeld bedroht.
Graubereiche in der Verwaltung
Die Beispiele sind zahlreich und brisant:
- Bundesagentur für Arbeit (BA): In Rahmenverträgen ist vorgesehen, dass externe IT-Fachkräfte bis zu zehn Prozent der Leistung unbezahlt für Einarbeitung aufwenden. Eine Regelung, die im privatwirtschaftlichen Arbeitsrecht vermutlich kaum Bestand hätte.
- Deutsche Rentenversicherung Bund (DRV Bund): Externe IT-Fachkräfte arbeiten in agilen Teams, stimmen sich mit internen Projektleitern ab und arbeiten faktisch unter ähnlichen Bedingungen wie Angestellte. Genau das gilt nach dem eigenen Fragebogen der DRV als Hinweis auf abhängige Beschäftigung, also Scheinselbständigkeit.
- Partnerschaft Deutschland (PD): Die bundeseigene Beratungsgesellschaft vermittelt „Umsetzungsressourcen“ über hunderte Millionen Euro aus der Privatwirtschaft in den öffentlichen Dienst. Kritiker sehen darin längst nicht mehr Beratung, sondern die Auslagerung staatlicher Kernaufgaben.
- Work4Germany: Was als Innovationsprogramm gilt, ist juristisch klassische Arbeitnehmerüberlassung. „Fellows“ sind zeitlich befristet bei der DigitalService GmbH angestellt und für bis zu sechs Monate an Ministerien „verliehen“. Nachfragen nach Equal Pay oder Planstellen bleiben unbeantwortet. Auffällig: Eine Pressemitteilung des BMAS wurde im Frühling 2025 während einer externen Presseanfrage von der BMAS-Website entfernt.
Zoll im Einsatz – im Ministerium
Dass es sich nicht um theoretische Konstrukte handelt, zeigt ein Einsatz der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS), einer Sondereinheit der Zollverwaltung. Seit Ende 2024 befragt der Zoll über 60 externe IT-Fachkräfte in einem Landesministerium wegen des Verdachts auf Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung. Ein Betroffener erhielt Hausverbot.
Damit ist die Schwelle überschritten: Nicht mehr nur Unternehmen, sondern auch Behörden selbst geraten ins Visier der Ermittler. Sollte sich der Verdacht erhärten, stünde die Glaubwürdigkeit des Staates auf dem Spiel. „Zoll stoppt Schwarzarbeit“ – das könnte künftig auch für die Institutionen gelten, die das Gesetz überwachen.
Mangelnde Transparenz bei IT-Großvergaben
Bei IT-Projekten der Bundesagentur für Arbeit (BA) und der Deutschen Rentenversicherung Bund (DRV Bund) ergibt sich aus einer Anfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz und der Antwort des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS), dass dem Ministerium keine haushaltsrechtlichen Bewilligungsvermerke vorliegen – bezogen auf die 414-Millionen-Euro-Rahmenverträge der DRV Bund sowie die von der BA für externe IT-Leistungen vergebenen 34.000 Personenmonate. Nach Auffassung einiger Fachleute sind für Projekte, die mit Bundeszuschüssen finanziert werden, nach der Bundeshaushaltsordnung grundsätzlich Bewilligungs- bzw. Haushaltsvermerke erforderlich. Ob die genannten IT-Projekte der DRV Bund oder der BA überhaupt aus Bundesmitteln bezuschusst wurden, ist derzeit offen.
Fachjuristen weisen darauf hin, dass bei Zweifeln an der ordnungsgemäßen Haushaltsführung Prüfungen durch den Bundesrechnungshof üblich sind. Politisch wäre im Konfliktfall eher mit parlamentarischen Untersuchungsausschüssen zu rechnen. Straf- oder Ordnungswidrigkeitsverfahren gegen einzelne Ministeriumsmitarbeiter sind nach derzeitigem Kenntnisstand nicht ersichtlich.
Wenn das Recht zur Standortfrage wird
Die Unsicherheit über Fremdpersonaleinsätze hat längst Folgen in der Privatwirtschaft. Unternehmen suchen nach Wegen, um weiterhin agil arbeiten zu können und weichen auf Modelle aus, die teils rechtlich bedenklich sind.
- Eine Methode ist der Rückzug ins Ausland. Projekte, die in Deutschland rechtlich riskant wären, werden beispielsweise nach Indien oder Indonesien verlagert. Von dort arbeiten ganze Teams für deutsche Auftraggeber, nach Angaben von Insidern etwa für eine deutsche Großbank, gesteuert über Videokonferenzen. Juristisch zählt der Standort des Personals, nicht der Ursprung der Weisungen.
- Eine zweite Strategie ist die Verlagerung durch Selbständige selbst. Einzelne Experten reisen regelmäßig in Länder, in denen agile Projektarbeit rechtssicher möglich ist. Dort gilt das lokale Arbeitsrecht, deutsches Recht greift nicht.
- Eine weitere Methode ist die Vertragsgestaltung über Vermittlerketten im Ausland. Verträge laufen über Gesellschaften in Drittstaaten, etwa im Vereinigten Königreich (UK). Faktisch sitzen die IT-Spezialisten in Deutschland, doch formal arbeiten sie für einen ausländischen Anbieter. Ausländische Arbeitnehmerüberlassungsgesetze greifen in solchen Konstruktionen kaum.
Alle drei Varianten zeigen: Wenn Gesetze zu eng sind, entstehen Ausweichbewegungen. Sie kosten Transparenz, Steuereinnahmen und letztlich Innovationsfähigkeit.
Was der Staat von der Wirtschaft lernen könnte
Einige Experten gehen deshalb noch weiter: Wenn Unternehmen ihre IT-Dienstleistungen ins Ausland verlagern, könnte auch der Staat diesen Weg gehen. Ein deutsches staatliches IT-Kompetenzzentrum im Ausland würde Fremdpersonaleinsätze rechtssicher ermöglichen, unter klaren lokalen Regeln. So könnte die öffentliche Verwaltung dieselben Erfahrungen sammeln, die die Privatwirtschaft seit Jahren macht.
Doch realistischer und für den Standort Deutschland entscheidender ist ein anderer Weg: die Anpassung der Gesetze an internationale Standards. Agile Methoden wie Scrum oder Kanban sind weltweit etabliert. In Deutschland gelten sie bei Einsatz von Fremdpersonal als Indiz für abhängige Beschäftigung. Solange sich daran nichts ändert, droht das Land im internationalen Vergleich weiter zurückzufallen. Auf europäischer Ebene wächst der Druck.
Verantwortung der Politik
Die Bundesregierung hatte im Koalitionsvertrag 2025 (Zeile 467 ff.) zügige und rechtssichere Reformen angekündigt. Doch bislang blieb es bei Absichtserklärungen. Das Formular C0031 der DRV, mit dem Selbständige oder ihre Auftraggeber die Tätigkeit prüfen lassen können, wurde nie öffentlich kommentiert, obwohl damit sofort mehr Rechtssicherheit durch Transparenz erlangt werden könnte. Bisher exisiteren hierzu nur allgemeine Informationen.
Die Aufgabe ist dringend:
- Selbständige dürfen nicht länger allein im Fokus stehen. Scheinselbständigkeit und verdeckte Arbeitnehmerüberlassung sind gleichwertige Risiken.
- Rahmenverträge brauchen klare Regeln. Begriffe wie „Dienstleistungsressourcen“ oder „Umsetzungsressourcen“ dürfen nicht verschleiern, dass es um Personalgestellung geht.
- Agile Methoden müssen rechtssicher möglich sein. Deutschland darf nicht in einer Sonderrolle verharren, während andere Länder längst flexible Modelle etabliert haben.
- Transparenz ist zwingend. Öffentliche IT-Projekte brauchen offen nachvollziehbare Bewilligungen und Mittelzuweisungen, sonst leidet das Vertrauen in Politik und Verwaltung.
Manch ein Politiker argumentiert gegenüber der Privatwirtschaft, dass Unternehmen durch das Anstellen von Fremdpersonal das Problem der Scheinselbständigkeit oder verdeckten Arbeitnehmerüberlassung lösen könnten.
Was dabei übersehen wird: In der öffentlichen Verwaltung gilt dieselbe Logik. Dort müssten erst ausreichend Planstellen mit gutem Gehalt geschaffen werden oder man setzt auf Arbeitnehmerüberlassung. Die zweite Option hätte jedoch Konsequenzen: Fremdpersonal dürfte nicht als „Personal zweiter Klasse“ behandelt werden, sondern hätte die gleichen Rechte und Privilegien wie interne Beschäftigte. Wenn internes Personal in einer Behörde Entscheidungen aussitzt oder Verantwortlichkeiten verschiebt, müsste das für entliehene Kräfte ebenso gelten.
Ein weiteres Problem sind zweifelhafte Beschäftigungsmodelle. In manchen Fällen wird Leiharbeitern nur ein niedriges Grundgehalt gezahlt, das erst durch fakturierbare Kundeneinsätze aufgestockt wird. Fällt ein Einsatz wegen Urlaub, Krankheit oder fehlendem Bedarf beim Einsatzunternehmen aus, sinkt die Vergütung sofort. Arbeitsrechtlich gilt das als unzulässige unternehmerische Risikoverlagerung vom Arbeitgeber auf den Arbeitnehmer und ist nach der gängigen Rechtsprechung unwirksam.
Fazit: Reform oder Vertrauensverlust
Fremdpersonaleinsätze sind unverzichtbar, gerade in der IT. Doch solange die Rechtslage unklar bleibt, riskiert der Staat nicht nur Rechtsverstöße, sondern auch sein Ansehen.
Die Alternative ist klar: Entweder gelingt eine Reform, die Selbständigen wie Dienstleistern und Behörden Rechtssicherheit gibt. Oder der Staat bleibt in seiner eigenen Falle gefangen und verliert weiter an internationaler Wettbewerbsfähigkeit.
„Zoll stoppt Schwarzarbeit“ darf künftig nicht nur auf Fahrzeugen stehen. Es muss auch für die Institutionen gelten, die das Recht setzen. Und Deutschland muss zugleich die Gesetze so anpassen, dass agile Arbeitsweisen im Einklang mit internationalen Standards möglich sind. Sonst wird die digitale Zukunft nicht in Berlin gestaltet, sondern in Bangalore oder Tallinn.
Update: Parlamentarische Befassung
Der vorliegende Beitrag ist Gegenstand eines parlamentarischen Vorgangs, zu dem die Bundesregierung auskunftspflichtig ist. Der Vorgang kann hier eingesehen werden.
